美国**是一个每年花费超过五千亿美元（实际上正迅速接近七千五百亿美元）和拥有两百多万军事和文职人员的国际机构，几乎在全球各个**都有工作人员。无论是出于维护和平需要的人道主义行动，还是涉及传统和非传统武器的大规模作战，**都有能力去掌控一切。除此之外，**还涉足诸如交通运输、通信和**疗等一系列服务；而且，事实上，**能够及时地触及全球的每个角落，无论是规模还是速度，目前还没有哪个**或组织可以与其媲美。五角大楼则是**的总部所在地，目前在大楼总部有25,000人为这个国字头级别的部门服务。由于属于**管辖范围的功能众多，其工作也就变得相当复杂。因为其规模几乎和一个城市一样大，这种情况也就不足为奇。五角大楼的专家们不光要处理一系列策略、政策、计划、预算的执行等日常事务，还要参与未来需求的制定和意外**的处理。每天翻开报纸，很难发现会没有跟我们的**，也就是五角大楼有关的事。对大部分军人来说，他们更愿意把自己想象成战士，在“宙斯盾”巡洋舰上的一个战斗旅，或者是一个空军飞行中队里勇于承担责任的飞行员。五角大楼的办公室工作人员却要承担不同的职责，完成不同岗位与角色的转换。在五角大楼，如果想得到提拔，有一次这样的转换经历是必需的。事实上五角大楼的大多数高级官员都至少有过一次这样的经历，成功人士很可能要有好几次这样的经历。毫无疑问，在五角大楼工作将会提高你的个人能力，但在最开始的时候也可能会有一些恐慌。即使拥有当今世界上最训练有素的陆军、海军、空军和海军陆战队员，但很少有人能够在第一次执行五角大楼的任务时就具备了一切必备的素质。此外，任务规模和复杂性的转换对新来的人也是一个挑战。从指挥一个拥有明确结构、预算和任务的单一实体（一个营或一个中队），到帮助军方开展受科特丽娜飓风重创的墨西哥湾沿岸的救灾工作，或者是就老大难的**问题在政策上给予**长建议，这些转换多少有些让人吃不消。五角大楼也是世界上最大的官僚机构之一。对于学习行政管理学、**学、管理学、社会学、官僚**、国防政策和**经济安全的学生来说，五角大楼是进行个案研究和培养洞察力的最佳场所。但是，就像其他任何官僚机构一样（或任何外国文化），你必须了解这里的办公室规则，独特的行为**以及能在这里待下去所讲的特定语言。我们真诚地希望这本书能够给那些想“**密码”的人提供捷径，来了解五角大楼，更好地领悟这里的游戏规则。对此，史密斯将军这样讲道：
在我第一天来五角大楼工作之前，我写过一本关于美**队计划的书，并担任空军学院和**军事学院的教师，教授国防政策。我毕业于一所军事学院，并在空**役17年，在老挝和越南北部执行过180多次飞行任务。就在我去报到的前几天，遇到了一位海军将官，他明确告诉我除非你实际地在五角大楼工作，否则对它会是一无所知。在波托马克河迷宫（亦即五角大楼）的部分心力交瘁的老人有这样的心态是很平常的，然而这会让研究变得更加困难。一些五角大楼的官员不会让自己的宝贵时间白白地浪费在那些外来者身上。这些官员觉得不管他们多么努力，这些外来者都不能准确、深入地去理解五角大楼的运行机制。但是，也并不是完全没有希望。那些在五角大楼有着丰富工作经验的人，特别是那些退休人员，往往都很乐意告诉你事情的真相。有鉴于此，从根本上理解美国的官僚**就显得尤为重要。这一官僚**模型似乎可以恰如其分地解释五角大楼的工作机制。根深蒂固的官僚**体系内部正在进行激烈的斗争，以此来加强（或至少维持）他们在政策制定和预算执行方面的地位，这就是官僚**的运行规则。官僚**的主要参与者有各军种的军人、联合参谋部人员、国防秘书办公室人员以及大国防产品承包商。虽然唐纳德•拉姆斯菲尔德在2001年上台以后，将更多的权力与责任从**部门转给了国防秘书办公室，使得**部门秘书们的权力受到了某种程度的削弱，但他们仍然在该体系中扮演着重要的角色。由于军事部门的预算额度较大，同时威慑和防御政策的结果又很难得出一个量化的衡量指标，所以必须要用多种方式去考虑**的作战能力和建设成果，并切分国防这块蛋糕。系统分析体系在20世纪60年代得以成熟，而以maa（任务区分析）形式进行决策分析的应用在近年来才取得显著进步。决策分析体系的最大优势之一就是：它能够在短短的一两天内给决策者就“倘若”之类的问题提供答案，而大多数的分析系统则需要几周甚至数月的时间。这些分析技巧已经发展成为一个集战略设计与政策创建、资源分配以及最终决策于一体的综合性分析体系。几个关键系统的内容我们将在本书的第三篇中进行讨论。毫不夸张地说，对于那些刚来五角大楼工作和只与五角大楼有简单来往却并未被分配任务的人而言，在这一复杂而又神秘的体系下工作会变得更加高效。然而，所有的这一切都只是为官员们在官场上发表意见和说服他人做准备。尽管这些分析工具早已成熟，但是由于一些未知和不确定因素的存在也可能导致分析不能得出准确答案。随着**解体，去发现那些可能严重威胁我们利益的**或组织就变得异常复杂，可以预计这一趋势将在21世纪得以持续。此外，什么可以阻止这些**或组织富有侵略性的行动，什么样的武器最有可能在战争中打败美国，这在目前来讲还确实是个艰难的工作。从基于威胁的资源模型过渡到以能力为基础的系统模型对于后冷战时代和后“9•11”时代的五角大楼来讲是一个巨大的挑战。介绍官僚****中的关键人物以及激励和束缚他们的因素也是很有意义的。稍后我们会更加详细地讨论这些因素，但在这里简单提及也颇有意义。那些掌管后勤的高级官员均为四星上将，且都在各自高级军事职位的相应领域内连续工作了四年以上。这些长官必须为他们的支持者服务，然而他们工作的灵活性明显受到限制，就好像他们每天都要在政策制定的雷区中小心翼翼地稳步前进一样。他们的角色是为了履行某些职责，这些职责特指人员配备、军事训练和**装备。然而，他们并不需要在作战指挥系统或在战场上指挥某支部队的行动。该**职位更应该习惯并克服自己的困难，确保服务足以支持作战者的需要，而不是干涉他们的具体操作。每一个长官都必须为他所在的现役部队、预备役部队、军人家属、离退休人员和他自己的家庭服务。他也对国会，特别是集中在防务问题上的主要委员会负有责任。他们还对盟国中职责相当的人提供帮助和支持。当然了，每个长官必须支持参谋长联席会议**、战场指挥官以及**长的决议。一个人的立场如何是由他所处的位置决定的，他们没有太多的选择，也不会做出过度的自我牺牲。例如，倘若一位长官希望在立场问题上获得主动权，但他会发现非常难以如愿。以下是一个鲜为人知的例子，就在吉米•卡特**宣布中止b-1轰炸机生产的前几年，由于越南战争后预算缩减，空军陷入资源匮乏的窘境。**长官出于维护大多数其他部队结构和服务空军研发（r&d）计划的需要，认为应慎重考虑取消b-1战斗机的决定。那时，b-1轰炸机正处在研发过程中，但却面临运行性能不足和研发成本上涨这一不利局面。这时候在五角大楼召开了一次神秘而又敏感的会议。**召集了一些空军四星上将与会，并在会上提出了停止b-1轰炸机研发的决定，结果遭到他们的极力反对。将军们认为载人战斗机代表了空军的真正独立，如果取消b-1战机就会明显地削弱空军执行关键任务的能力。然而**也不希望激怒整个空军的高层，遂决定把b-1的研发进行下去。自1986年《戈德华特-尼科尔斯法案》颁布以来，参谋长联席会议**已经成为美国当前最重要的也是最有影响力的军事首领。他最重要的任务就是为**和**长提供专业性的军事建议，任期两年，但通常状况下很多人都会连任。同时，他还要为许多选区提供服务，并且还要在不同选区的迫切需求和合法需要之间做到游刃有余。**的下属已经成为五角大楼最出类拔萃的一群人，但在数量上和华盛顿各军种的全体员工相比要少很多（海军陆战队除外）。此外，无论什么时候，各军种都很容易在战场上获得专家的帮助，因为每个军种都有成千上万的工作人员和专业人员为其服务。当他们决定结合部队抗击联合参谋部的时候，联合参谋部的反对力量就变得异常强大起来。尽管联合参谋部的全体职员本应尽职尽责，同时要绝对忠诚于联合参谋部和**，但一些人没有能力这样做，而另一些人是根本就不想这么做。《戈德华特-尼科尔斯法案》在某种程度上所面临的根本困境就是联合参谋部的所有职员（马上退休的除外）必须重新考虑接下来的任务、工作和晋升机会。因此，**面临的问题就是各级下属的忠诚度问题，而这些对四大军种的参谋长来说却不是什么问题。**长有着其他核心人物所不具备的豪华人员配备，他手下的工作人员也大都天赋上佳，能力较强，并有着丰富的五角大楼工作经验。然而，其数量却略逊于掌管后勤的**官员。此外，他手下的一些工作人员中有军方成员，作为一个军方内部信息的反馈渠道，这些人也发挥了重要的作用。因此，他和联合参谋部**比起来所面临的忠诚问题就小很多。**拥有一批永久的公务人员，这些人对政策的延续性和对机构组织制度有着较为深刻的理解。这些机构的长官都花大力气去留住这些长期的专业性人才。然而，他们却慢慢发现在自己所负责的组织内部进行大方向的调整是极为困难的。相对于五角大楼而言，军方在力量和影响力方面出类拔萃，但其强势地位却在军方内部和对手的较量中削弱了。当军方和他们的努力协调一致的时候，他们即使在反对者面前也能表现出强大的力量。卡特担任**期间签订的《巴拿马运河条款》就充分说明了这一点。那时，大量的**调查显示，多数美国人对这个条款持反对意见，但是因为将军们的一致支持并愿意在公众面前表明立场，这个条款在参议院才得以通过并获得批准。假如当时有一位将军反对的话，这个条款就不可能在参议院获得高票通过。