以“市民化”为核心推动真正意义上的城镇化
新型城镇化不是物的城镇化，而是人的城镇化，这是新型城镇化战略的核心。数据显示，2011年，全国城镇人口首次超过半数，城镇化率达到51.27%。但这一数据是按照常住人口的口径进行统计的。实际上，2010年，户籍人口城镇化率只有34.15%，意味着有2.13亿多城镇常住人口并没有真正成为所在城镇的居民。因此，推动“市民化”是新型城镇化当前的一大关键。“市民化”的程度决定新型城镇化的水平和质量。“市民化”的关键问题之一是户籍改革。安邦此前分析指出，由于户籍的背后捆绑了很多的利益，因此很难一下子彻底取消这种制度，特别是在北京、上海、广州这样的特大城市，将成为国内户籍改革的最后“堡垒”。可以肯定，户籍改革没有“一招鲜”，也无法在全国搞“一刀切”。现实地来看，户籍制度改革应该由中央向地方充分放权，稳步推进改革。从实际情况来看，户籍制度改革越在规模小的中小城市，越容易解决。安邦的智库学者建议，中央在进一步的户籍改革中应该对地方充分放权，让地方主动去改、去突破，可能会推进更快,有更现实的效果。我们认为，国内户籍改革应该抓住如下几个要点：一是中央要对地方充分放权，同时也让地方承担更多地责任；二是自下而上地推进户籍改革，不搞全国“一刀切”，允许地方**有创新；三是单向改革原则，即户籍制度改革只能推进，不能后退，这可以与地方**的政绩评估挂钩；四是由**核心部门综合推动，而不能由**部门来牵头。因为户籍改革是个重大的综合改革，而不是户籍管理改革。农民的“市民化”是新型城镇化进展的重要体现。正如**副**所言，城镇化要通过推动农村劳动力向城市转移，加快发展介乎农村和大城市间的城镇（包括镇或二三线城市等），缩小区域差异和城乡差异，改善农村人口的生活条件。在城镇化的模式上，新型城镇化不是简单的人口比例增加和城市面积扩张，还要实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列内涵方面由“乡”变“城”的转变。因此，在农民“市民化”的过程中，必须解决社会保障缺口、农村集体土地流转、新市民就业、城市产业变化等一系列难题。从成都市与重庆市这两个全国统筹城乡综合配套改革试验区的情况来看，虽然已经在某些领域获得了突破和进展，但也面临诸如土地流转、农民利益保障、公共服务不足等难题。有鉴于此，今后在新型城镇化进程中，不应该把重点放在城市建设规模的扩张，更不应该把主要兴趣点集中在利用城乡统筹机会来玩城乡土地指标的游戏。在我们看来，地方**一方面应该放缓统筹城乡的节奏，消化城乡统筹中存在的问题，另一方面则应重新看待农业产业与城市产业发展的问题，尤其是要发展现代农业，为更高质量地推动城镇化、工业化和农业现代化来发挥作用。此外，“市民化”也需要把握好力度。过慢自然无法适应当前快速城镇化的进程；但过快也可能突然加重城市管理的难度，造成难以应付的局面。尤其要注意的是，不能把“市民化”简单化，变成对官员的一个数字考核。在让新市民进城的同时，最需要努力解决的这些新市民的就业、收入和社会保障等问题，只有让新市民与城市经济、社会保障融为一体，才是真正意义上的市民化，也才能称之为新型城镇化。因地制宜选择不同的城镇化道路
**幅员辽阔，东部、中部、西部各方面情况都有不小的差异。即使是区域内部，各省、各市的实际情况都各不相同。因此，**的新型城镇化应视为一个复杂的系统来看待，尤其要重视区域差异问题。正如安邦此前所言，新型城镇化作为新一届**要打的一张经济“王牌”，在不同区域的侧重点也不相同：在东部地区，新型城镇化更多意味着城市经济的转型和升级；而在相对落后的中西部地区，新型城镇化更多意味着如何建设和发展的问题。在投资、城乡统筹、环境保护、节能降耗、土地政策、产业转移等各个方面，中央不应该在全国实行“一刀切”政策，中西部地区应该得到更多差异化的政策。安邦研究团队认为，可以从规模（人口及经济等指标）、区域（东、中、西，或沿海、内陆地区）两个维度，划分不同的情况，据此选择不同的新型城镇化道路。从人口规模来看，我国目前并没有特别合适的城市划分标准。1989年制定的《中华人民共和国城市规划法》规定，大城市是指市区和近郊区非农业人口50万以上的城市，中等城市是指市区和近郊区非农业人口20万以上、不满50万的城市，小城市是指市区和近郊区非农业人口不满20万的城市。但这部规划法已于2008年1月1日废止，且同时实施的《中华人民共和国城乡规划法》并没有设定城市规模的条文。学术界2010年曾提出了新的标准，不过目前使用范围有限。2010年，**中小城市科学发展高峰论坛组委会、中小城市经济发展委员会与社会科学文献出版社共同出版的2010年《中小城市绿皮书》依据**城市人口规模现状，提出的全新划分标准为：市区常住人口50万以下的为小城市，50万-100万的为中等城市，100万-300万的为大城市，300万-1000万的为特大城市，1000万以上的为巨大型城市。很明显，当前城镇化率水平、人口规模不同的地区，其城镇化道路应该不同。以北京和上海为例，2011年北京市常住总人口为2018.6万人。其中，常住外来人口达742.2万人；截至2012年9月底，上海常住人口约为2371万人，常住外地人口约965万人。如何管理如此庞大且仍在继续增长的人口以及相关的经济社会事务，成为京沪等超级城市今后城镇化不得不面对的课题。中西部地区的情况不同，城镇化率较低、城镇人口较少。比如，广西壮族自治区2012年城镇化率仅为43.6%。在广西首府南宁，2009年城镇化率约为51%；2010年南宁中心城区人口约210万，最大规模的城镇不过20万人，大部分县城人口规模都小于10万人。85个建制镇中，镇区规模1万人以下的占到93%，基本上处于初期城镇化模式阶段。因此，如何推动城镇化率稳步增长并同时保障产业、经济、收入、城市建设等方面相应跟上城镇化步伐则是中西部各地的主要挑战。从区域差异来说，应因地制宜选择不同的新型城镇化道路。尤其是对于中西部相对落后的地区，它们的城镇化处在与东部地区不同的进程中，应该有不同的城镇化政策和城镇化重点，在发展和建设上应该得到更多的倾斜政策和发展空间。但是，中西部落后地区的城镇化不是东部地区城镇化的重复，也应该坚定执行中央对新型城镇化的集约、智能、绿色、生态等要求。在区域内部来看，新型城镇化并不意味着所有资源都向大城市集中，而是要构建多层次的城市体系。新型城镇化应该构建多层次的城市体系
**人口巨大，城市众多。据不完全统计，不包括港澳台，到2011年，**有660个城市，包括4个直辖市，282地级市，374县级市；此外，**还有大约2万个镇，2万个乡。如此大规模的城镇，未来的城镇化必须考虑城镇体系的问题。一个现实是，在不少省区市，存在一个“中心城市”，但之外便是经济社会影响力明显偏弱的中小城市（城镇）。这与目前行政资源过分集中有一定关系，但反映在城市体系上则是“一强多弱”，缺乏层次鲜明的城市体系。“十二五”规划中提出走有**特色的城镇化道路，即以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展，科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，缓解特大城市的压力，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能，推进大中小城市一体化建设和网络化发展。****国土开发与地区经济研究所副所长肖金成曾撰文指出，“城市群是城镇化的主要载体”。一个地区是否形成了城市群，需具备3个条件：一是一定要有大都市，没有大都市，都是中小城市，各自的辐射半径就很小，城市和城市之间的联系就没有那么强；而是要有一定的城市数量；三是城市之间的联系十分密切，功能能够互补。有些省份开始打破当前的局面，提出多层次的新型城镇化体系。以湖南省为例。根据该省2012年下半年发布的《湖南推进新型城镇化实施纲要（2012-2020）》，到2015年，湖南全省城镇化水平超过50%，并建成长沙等6个特大城市和郴州等6个大城市。该实施纲要明确提出，要以城市群为主体形态、以长株潭城市群为核心、以中心城市为依托、以县城和中心镇为基础，构建大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇体系。在壮大区域中心城市方面，强调长沙要进一步提高在全省的城市首位度，到2015年长沙中心城区人口达400万以上，到2020年达500万以上；株洲、湘潭中心城区人口到2015年均超过100万。针对湖南省县城和中心镇规模偏小、带动能力偏弱、功能不完善等问题，该实施纲要提出大力推动县城和中心镇的提速发展，规划到2015年，40个县（市）中心城区人口过20万，50个建制镇镇区人口达3万以上。2012年11月底，重庆官员表示，当地准备“打造梯级城市群”，大力推动建设6大区域中心城市，希望在主城和小县城之间建立起次级城市，同时，培育100个小城镇，发展县域经济，这一系列举措就是为了建立起合理的城市群落，让当地居民都能在家门口实现安居乐业，而不是大家都跑步到主城。据规划，到2020年，主城只承载全市三分之一的人口，其余的人口则分布在区域中心城市和小城镇。可以说，各地能否构建起多层次的城市体系，将在一定程度上决定当地的城镇化质量。从全国来看，考虑到**的具体国情，能否建立一大批富有活力、协调发展的中小城市（包括镇），将关系到新型城镇化的成败。推动大批镇转为小城市，将是新型城镇化过程中可以充分利用的指挥棒。形成产业各异的城市类型
“千城一面”是最近二三十年来**城镇化的一个“畸形”特点。**大部分城市的高层建筑、道路似乎都是“孪生姐妹”，“南方北方一个样，大城小城一个样，城里城外一个样”,没有各自的城市个性，区别不过是看谁的大饼摊得大小。这与地方城市规划相互攀比、求新求洋等有很大的关系，同时也反映了城市产业规划上的雷同。我们认为，从产业发展的角度来看，各地需要根据资源禀赋、产业基础等因素，建设资源型城市、工业城市、商业城市、金融城市及综合性城市等多种类型。目前，各地城市对产业出现一股“战略新兴产业”热潮。这表现在资源型城市拼命提高非资源产业在经济中的比重，并将之视为经济结构调整和升级的唯一出路；也表现在不少城市（包括县城）对光伏等新兴产业盲目上马而受挫上。资源型城市有转型的必要，但并非想办法彻底摆脱资源产业，而应想办法用好资源丰富这一优势，同时向周边产业延伸，形成健康、可持续的发展模式。根据国外较为成功的经验来看，主要有四种模式。一是优势延伸模式，即加拿大**伯里的转型模式。该模式强调充分延伸既定优势，将优势资源变换为区域经济发展的全面优势，既可以是产业链向下游延伸的轻工业-重工业模式，也可以是产业链向上游延伸的绿色农业模式。二是优势互补模式，即德国鲁尔的转型模式。转型中避免产业趋同现象，通过区域合作和经济一体化发展配套产业，借助整体区域环境的比较优势，从专业化分工与协作的视角，在城市群中形成经济互补优势的产业群。三是优势组合模式，即美国休斯敦的转型模式。该模式强调资源优势、区位优势、产业优势的有机组合，实现主导产业结构的多元化，伴随着产业集群的建立，使得企业之间的乘数效应和技术外溢不断增强，关注不同产业群的协同关系。四是优势再造模式，即法国洛林的转型模式。这种模式下，随着原来优势资源的衰退，重新认识和确立新的发展优势，适用于资源枯竭型城市因地制宜的发展主导产业。不少城市（包括县城）对光伏等新兴产业盲目上马而受挫，在这江西新余、江苏无锡、广西兴安等地的案例中较为突出。新型城镇化中的城市产业发展，大力发展城市服务业、现代服务业是一个重要的方向。**副****多次强调，“十二五”建立扩大内需的长效机制，关键在于城镇化，在城镇化中要加大对劳动密集型服务业和知识密集型服务业的支持力度。服务业是内需潜力最大的产业，也是吸收劳动力最多的行业，而**的服务业总体上还是短板。因此，在新型城镇化过程中，发展服务业是一个重要选择。以农村土地改革为城镇化建设用地开源
新型城镇化必然涉及土地问题，一方面城镇化意味着更大的城镇建设用地需求，另一方面意味着农村土地可能更为集中且部分转为建设用地。此外，不少地方推动农民“市民化”需要土地作为推进这一进程的资本。目前，户籍制度和土地制度改革联动已成为新型城镇化建设的一个共识。2012年12月24日，十一届****会审议土地管理法修正案草案。该草案删除了现行法第47条中按照被征收土地的原用途给予补偿，以及土地补偿费和安置补助费的总和不得...